Le CEPEL

Régie des eaux

Problématique

La gestion et le partage des ressources en eau se sont effectués sous une grande diversité de formes selon les époques, les lieux, les échelles ou les systèmes sociaux et culturels concernés. Généralement, tous ces modèles de gouvernance de l’eau ont affirmé et protégé le caractère de bien public ou de bien commun de l’eau. L’histoire de la gestion privée a des racines anciennes en France. Au 19ème siècle déjà, on pouvait observer une capacité des grands groupes à se présenter en auxiliaires de long terme des pouvoirs publics, et à leur offrir des concessions aux bons moments pour préserver leurs intérêts (Defeuilley, 2017). La Compagnie générale des eaux naît du décret impérial de Napoléon III, le 14 décembre 1853, la ville de Lyon s’engageant à acheter de l’eau (10 000 m³) à des conditions fixées par avance (17 francs le m³), non révisables sur 20 ans. C’est la première concession d’eau de l’Histoire.

A cela s’ajoutèrent, l’émiettement institutionnel et la faiblesse des ressources communales qui ont rendu très appréciable, pour les élus, le concours « rationalisateur » des grands groupes privés (Pezon, 2002). Une jurisprudence du Conseil d’État abonde dans ce sens en apportant des protections aux concessionnaires contre certains risques (théorie du fait du Prince, théorie de l’imprévision…). Enfin, on peut également remarquer le rôle protecteur et stabilisateur du ministère de l’Intérieur qui a rédigé des contrats types, et participé à l’évolution des concessions en contrats d’affermage, dans lesquels les investissements sont financés par la collectivité (Lorrain, 2008).

Depuis ce temps, le modèle de la gestion privée de l’eau semblait devenir dominant. En France, la proportion de délégation de service public est quasiment inversée par rapport au reste du monde : près de 80% de l’approvisionnement en eau est géré par Suez, Veolia et la Saur, et que, depuis la fin des années 80, il régnait une ambiance générale qui consistait à dire que la gestion privée de tous les biens était bien meilleure que la gestion publique, supposée bureaucratique et inefficace.

Cette vision de la gouvernance est en crise depuis les années 2000 se heurtant à un mouvement prônant la remunicipalisation de l’eau. Cette démonstration a été faite dans de très nombreuses villes en France et dans la majorité de villes européennes mettant l’accent sur le fait qu’une gestion publique qui associe citoyens, politiques et salariés de la Régie au processus décisionnel peut permettre une gestion sociale et durable qui protège cette ressource naturelle (Le Strat Anne., 2010).

En 2014, le rapport de l’Observatoire des services publics d’eau et d’assainissement (SISPEA), indique que, 69% des services publics d’eau potable font l’objet d’une gestion directe, couvrant une population de près de 25 millions d’habitants, soit 39% de la population française. Les services gérés en délégation représentent, en revanche, 31% des services mais couvrent près de 61% de la population, soit environ 41 millions d’habitants.

Même si idéologiquement la gestion en régie est un marqueur de gauche, le choix d’un mode de gestion, lui, ne repose pas sur l’étiquette politique, c’est-à-dire que les décideurs ne retiennent pas la gestion publique lorsqu’ils sont politiquement de gauche et la gestion privée lorsqu’ils sont de droite, car cela ne se confirme pas de manière systématique (Le Bart Christian, Pasquier Romain et Arnaud Lionel, 2007). L’exemple de Montpellier vient le confirmer avec cette rupture qui a eu lieu en 1989, lorsque Georges Frêche, maire socialiste de Montpellier, décide de déléguer à la Compagnie Générale des Eaux (CGE, entreprise privée devenue depuis Veolia) la gestion de l’eau et de l’assainissement qui était jusqu’alors du ressort d’une régie directe municipale (Touly Jean-Luc, Lenglet Roger, 2005). Pratique courante à l’époque et interdite depuis 1995, pour obtenir le marché en 1989, Veolia a versé un droit d’entrée de 250 millions de francs à la ville de Montpellier. Ce paiement qui aurait servi au financement du Corum était en réalité un prêt assorti d’un taux d’intérêt de 7,5 % par an.

Des contrats de DSP (7 au total) de type affermage, pour la production et la distribution de l’eau potable et l’’assainissement, d’une durée de 25 ans, sont établis.
Sachant que les échéances des contrats de DSP de treize communes convergeaient entre le 30 octobre et le 31 décembre 2014, en novembre 2012, la Communauté d’Agglomération de Montpellier lance une grande concertation baptisée « Quelle eau pour demain ? » qui doit l’aider à se prononcer : poursuivre en gestion privée ou revenir en gestion publique ? Un « simulacre de grande concertation » dénoncé, dans Midi Libre du 25 mars 2013, par l’association Eau Secours 34, dont la proposition d’organiser un référendum d’initiative locale, n’avait pas été retenue. A défaut, l’association avait lancé une grande mobilisation entre 2013-2014, via une pétition, recueillant la signature de 10 000 personnes en faveur de la gestion publique de l’eau.

Sous la présidence de Jean-Pierre Moure, le 25 juillet 2013, Louis Pouget, Vice-Président de la Communauté d’Agglomération de Montpellier, délégué à l’Eau et à l’Assainissement, présente les différents scénarios retenus dans le cadre de cette concertation :

  • Scénario A. Pas de découpage, l’ensemble du service de l’eau en gestion publique, régie ou SPL.
  • Scénario B. Pas de découpage, gestion déléguée de l’ensemble du service de l’eau confiée à un même opérateur ;
  • Scénario C. 1 périmètre « production » (Lez, Arago, forages, achats d’eau), gestion publique (régie ou SPL).

1 périmètre « distribution et relations usagers » : gestion déléguée.
Scénario D. 1 périmètre « production » (Lez, Arago, forages, achats d’eau), gestion publique (régie ou SPL)
1 périmètre « distribution » : gestion déléguée.
1 périmètre « gestion des usagers » gestion publique (régie ou SPL).

Le conseil vote à la majorité (16 contre, 7 abstentions, 1 ne prend pas part au vote) en faveur du scénario B retenu par l’exécutif, une délégation de l’ensemble du service de l’eau potable et de l’eau brute au travers d’un seul et même contrat d’affermage. Soit une nouvelle DSP de l’eau potable sur 7 ans, jusqu’en 2021, à partir du 1er janvier 2015.

Parmi les 16 élus qui ont voté contre le renouvellement de cette DSP, René Revol, maire de Grabels depuis 2008, ex membre du PS et militant du Parti de Gauche. Un vote qui s’inscrit dans le parcours politique de l’édile, qui a fait du retour en Régie publique de l’eau un engagement, inscrit dans son programme des municipales de 2014 à Grabels. Pour les Municipales de Montpellier, René Revol soutient la candidate du Parti de Gauche, Muriel Ressiguier, dont le Retour en régie publique de l’eau est un engagement dans son programme. Non qualifié au 2nd tour de ce scrutin montpelliérain, le PG refuse la fusion entre les deux tours avec la liste PS/EELV de Jean-Pierre Moure et avec la citoyenne de Philippe Saurel.

Comme René Revol, Philippe Saurel vote contre le renouvellement de la Délégation de Service Public lors du conseil métropolitain du 25 juillet 2013. Mais le 06 mai 2013, à l’occasion d’un voeu déposé en conseil municipal de Montpellier par les élus EELV et Front de Gauche demandant le retour en régie publique de l’eau et de l’assainissement, seuls les 2 groupes se prononceront en sa faveur. Les élus composant la majorité PS et ceux de la droite voteront contre. Philippe Saurel, alors adjoint au maire chargé de la culture et du patrimoine, appartenant à la majorité PS, lui, s’abstiendra !

Membre du Parti Socialiste depuis 1994, Philippe Saurel a annoncé depuis 2010 son intention d’être candidat aux élections municipales de 2014. Il refuse de participer à la primaire organisée par le PS pour désigner son candidat. En raison du maintien de sa candidature, jugée comme dissidente par le PS, il est exclu du parti le 7 janvier 2014. Philippe Saurel se présente alors hors parti et surprend en faisant, lui aussi, du retour en régie publique de l’eau un engagement de campagne. La liste qu’il dirige l’emporte à Montpellier. Le 30 octobre 2014, le conseil d’agglomération qu’il préside déclare « Sans suite le marché de DSP au privé de l’eau potable pour motif d’intérêt général ».

La question du choix des modes de gestion sous des angles idéologiques, politiques, techniques, économiques, environnementaux etc., a fait l’objet de nombreux travaux, tendant à démontrer que les choix des décideurs n’étaient effectués que sous des aspects purement universalistes. Nous essayons de transcender cette vision à partir de l’exemple de Montpellier en 2014, en empruntant un chemin auparavant fortement négligé dans l’analyse des politiques publiques. Pour expliquer le processus qui a permis le retour en régie publique de l’eau à Montpellier, nous nous appuyons sur les phénomènes de politisation qui l’ont entouré car l’intérêt réside dans le fait qu’il n’y a pas qu’une pluralité d’acteurs mais d’autres éléments potentiellement influents (intérêt, légitimité, affect) mais aussi une pluralité de niveaux (jeu local, acteurs nationaux ou internationaux ?). L’analyse en termes d’agenda par exemple, permet de comprendre, d’une part, quelles sont les logiques de hiérarchisation des problèmes que les autorités publiques prennent en charge et, d’autre part, comment des problèmes sont construits comme des problèmes publics, appelant des réponses en termes d’action publique (Sheppard Elisabeth, 2010). Elle prend en compte les dynamiques de mobilisation collective, de médiatisation et de politisation et conduit à élargir le spectre des acteurs de l’action publique aux mouvements sociaux, aux médias et aux élus (Hassenteufel Patrick, 2010).

Sur cette base, la question principale de recherche peut s’énoncer de manière suivante :

Quels sont les contextes (ensemble de circonstances préalables) et les situations (ensemble de circonstances à posteriori) qui ont rendu le retour en régie publique de l’eau possible à Montpellier en 2014 ?

A partir de ces éléments, les sous-questions suivantes pourront être envisagées :

  • Comment le retour en régie publique de l’eau, qui était en dehors du champ politique pendant 20 ans (1989-2009) se traduit en décision politique en 2014 ?
  • Pourquoi la question de la gestion de l’eau à Montpellier vient à s’imposer dans l’agenda des élections municipales de 2014, c’est-à-dire parmi les dossiers prioritaires que doivent régler les candidats ?
  • Pourquoi les thèmes comme l’insécurité, la fiscalité, les mobilités, présents dans la campagne ne parviennent pas à se hisser dans son coeur ?
  • Qu’est-ce qui fait consensus et qu’est-ce qui fait controverses tout au long de cette période pré et post-électorale

Le sujet sera analysé dans sa profondeur historique, ses conditionnements financiers, techniques, organisationnels et politiques. Il sera également examiné en mode comparatif au sein de l’institution en examinant d’autres changements de ce type. « On n’explique qu’en comparant » selon le précepte énoncé par Durkheim dans les premières pages du Suicide. La mise en regard avec un autre cas empirique qui est celui de l’extension de la régie publique de l’eau à l’assainissement, pour les 31 communes de la Métropole de Montpellier, actée le 14 décembre 2021 lors du conseil communautaire, sera d’un apport précieux dans l’évaluation pour faire émerger des différences, des interrogations voire des similitudes dans le processus.

Contrairement à la campagne de 2014, le sujet de l’extension de la Régie à l’assainissement n’a pas alimenté les débats en 2020. Il ne figure pas parmi les 9 propositions de campagne de Philippe Saurel, ni d’ailleurs dans le programme de Michaël Delafosse qui met davantage l’accent sur la tarification éco-solidaire de l’eau. Et pourtant, l’extension à l’assainissement est l’une des premières réformes actées en début de son mandat.

Le modèle des « Fenêtres d’opportunité et des agendas » de John Kingdon (Kingdon John W., 1984) sera utilisé pour la présente étude, étant donné l’importance qu’elle accorde au contexte politique. Selon John Kingdon un problème vient s’imposer dans l’agenda politique quand trois courants se rencontrent : le courant des problèmes, le courant des solutions et le courant des orientations. Ainsi la question du choix des modes de gestion et la gouvernance de l’eau à Montpellier s’est trouvé dans l’agenda des candidats aux élections municipales de 2014 parce qu’il y avait des problèmes (La dénonciation de la mauvaise gestion de l’eau par Veolia, titulaire du contrat de délégation de service public depuis 1989), des solutions (Des propositions sur la possibilité d’un retour en Régie publique de l’eau), et des orientations (Une opinion publique favorable à la réforme à travers la mobilisation citoyenne de l’association Eau Secours 34 et des Elus sensibles à la question dont le futur vainqueur des élections municipales à Montpellier).

Pour répondre à la question principale de recherche, les hypothèses suivantes seront émises :

  • La publicisation et la mise sur agenda du retour en régie publique de l’eau est à l’origine de son émergence dans le débat public.
  • La prise en charge du problème s’impose aux autorités publiques sous l’influence de trois grandes dynamiques combinées : la mobilisation, la médiatisation et la politisation politique.
  • Le choix du mode organisationnel dans l’offre d’eau à Montpellier dépasse tous les clivages politiques habituels.
  • Le retour en régie publique de l’eau est décisivement influencé par l’arsenal instrumental mis en oeuvre par ses partisans.

Méthodologie et déroulement de la recherche

A propos de la dimension argumentative du discours il s’agira en particulier de mettre en perspective les modèles de représentations qui structurent les logiques d’action autour des politiques publiques et d’en identifier les différents enjeux de légitimité.

En définissant les conduites, les logiques font émerger des pratiques qui sont liées aux acteurs. Ce phénomène, au niveau organisationnel, sectoriel ou sociétal, a pu être qualifié par le terme de logique institutionnelle au sens de la manière de raisonner telle qu’elle s’exerce en fait et non conformément aux règles de la logique formelle. De nombreuses logiques institutionnelles sont présentes dans l’ensemble de notre société ainsi que dans les organisations qui la composent (Friedland et Alford, 1991). Ce sont des constructions sociales, des croyances et des normes qui organisent les relations entre individus et groupes d’individus, tout en leur donnant du sens (Thornton et Ocasio, 1999).

Comment sont effectués les choix, sachant que ce qui importe dans une référence à la logique c’est de mettre en relation causes et conséquences et de poser une justification à une décision ? Partisans de cette réforme, opposants au changement, des logiques institutionnelles seront identifiées, impliquant de préciser l’ensemble de croyances, valeurs, outils, issus des institutions qui structurent les actions des différentes parties sur la base de ces éléments « de preuve » employés.
Les logiques institutionnelles seront utilisées dans cette recherche pour expliquer comment un problème devient traductible en politique publique (NEVEU Éric, 2015) et pourquoi la mise en politique peut entraîner une série de problèmes et d’opérations (NEVEU Éric, 2017).

La confrontation de l’exemple de Montpellier avec celui de son homologue, la Métropole de Nice Côte d’Azur, passée en régie publique de l’eau en 2015, nous permettra de sortir de cette spécificité montpelliéraine et ses luttes engagées dans le débat sur les modes de gestion.

La comparaison enrichissant l’explication, de nouvelles pistes d’analyse pourraient être découvertes ou alors des éléments qui permettant d’affiner les concepts identifiés « On avance souvent que les pommes et les poires sont incomparables ; mais le contre-argument inévitable est : comment peut-on le savoir avant de les avoir comparées ? » (SARTORI, Giovanni, 1994).

M. Aristide MAMILO étant collaborateur au sein du Cabinet du Président de Montpellier Méditerranée Métropole, affecté auprès des élus en charge de la mise en oeuvre de la Régie de l’eau, l’enjeu sera de mettre en pratique les mécanismes de « L’objectivation participante » (Bourdieu, 1992, 2001, 2003) pour le compte de ce dispositif de recherche. L’objectivation du rapport subjectif du sociologue à son objet. Cette démarche permet un retour à des méthodologies plus réflexives qui tentent de comprendre les actions humaines et organisationnelles par un rapport pratique à la pratique. Pour échapper à l’enfermement scolastique, Bourdieu (1997) préconise d’ailleurs de ne pas se dérober aux tâches considérées comme les plus humbles du métier de chercheur, telles que l’observation directe, les entretiens, le codage des données ou l’analyse statistique.

► L’enquête de terrain :
La majorité des sujets protagonistes des deux camps, Pro DSP et Pro Régie, étant encore présents dans la sphère économico-politico associative, le recours à une enquête de terrain est pertinent. Les données assemblées permettront de donner du relief et valoriser le travail empirique sur le sujet. Les formes seront variables selon la démonstration recherchée (Hughes Everett, 1996).

L’observation

Toute remunicipalisation suppose qu’on se pose la question de la direction, des cadres, qui vont s’occuper de la mise en oeuvre de la réforme. L’une des conditions à une remunicipalisation réussie, c’est d’avoir en interne des responsables sur qui on peut compter. Peut-on faire cette analogie dans le cadre du retour en régie publique de l’eau à Montpellier ? L’hypothèse est que les cadres territoriaux ont résisté quant à l’application de la réforme dans l’orientation souhaité par l’exécutif. Il ne faut pas mettre l’accent sur le résultat de la délibération individuelle, mais sur la manière dont l’individu construit et légitime ce choix. Il faut étudier la procédure que l’acteur met en oeuvre plutôt que d’analyser uniquement le résultat (Simon Herbert 1955, 1978). Est-ce que comme l’envisage Simon la rationalité de la DEA ne s’est pas faite dans et par le calcul du démembrement du service public de l’eau et de l’assainissement ? Mais dans la connaissance de la réalité empirique et l’intuition de l’avenir à savoir, la réforme n’était pas techniquement réalisable. Et quand bien même elle le serait, une mise en oeuvre en 18 mois n’était valable que pour une régie autonome, la collectivité gardant la maîtrise du service public mais en individualisant l’activité en la dotant d’une autonomie financière.

L’entretien

Pour analyser l’attitude des protagonistes au coeur de cette bataille, M. Aristide MAMILO mènera tout une série d’entretiens dans les différents camps, sous les formes semi-directive ou alors libre.

► Le recueil des données se fera également au travers d’une autre source principale à savoir :

Une documentation des terrains :

Pour réaliser cette étude historique, il sera fait appel à quatre grandes sources d’information :

  • La littérature scientifique existante concernant les modes de gestion et la gouvernance de l’eau en France (BLANCHET T., HERZBERG C. 2017). Etude sur la gouvernance et l’organisation des services d’eau potable retournées en gestion publique en France (2000-2016). Latts. HAL.

Nous sonderons :

  • Thèses et articles scientifiques, rapports scientifiques, études juridiques et techniques
  • Documentation historique locale (presse régionale, articles, rapports, pétitions, notes, etc.)
  • Archives techniques et financières des collectivités locales, notes internes, délibérations et communications municipales, documents financiers, contrat, etc.
  • Entretiens qualitatifs semi-directifs menés auprès de personnages clefs à l’échelle du territoire (acteurs politiques, associatifs, militants, gestionnaires, etc.).

Enfin, il aura libre recours à l’échantillonnage théorique, c’est-à-dire que, le choix des sources de données se fera sur la base de l’évolution de la compréhension du problème tout au long du processus de recherche. Aucune source ne sera a priori exclue. Il utilisera donc sa position privilégiée « d’observateur-participant » pour valoriser l’ensemble.

Résultats attendus

Ce projet de thèse propose d’expliquer une séquence de l’action publique : le retour en régie publique de l’eau à Montpellier en 2014, après 25 ans de délégation de service public concédés à VEOLIA. Par conséquent, il sera analysé le phénomène qui veut que l’idée du retour en régie qui est en dehors du débat politique depuis 1989, commence à grignoter des espaces de légitimité selon les étapes suivantes décrites par Overton : de l’impensable au radical, de l’acceptable au raisonnable, du populaire à la politique publique.

Un premier résultat attendu de ces travaux est de générer de nouvelles connaissances dans la sphère de la sociologie des organisations en abordant les phénomènes de politisation.

Il sera montré tout d’abord que la prise en compte des dimensions temporelles de l’action publique permet de mieux comprendre la nature et le sens de ces dynamiques de changement (Jacques de Maillard, 2006). Il sera mis aussi en évidence la pluralité des temporalités qui s’affrontent dans ces processus d’action publique (temps politique, temps administratif) ainsi que la prédominance d’une temporalité politique qui s’impose aux différents acteurs (Dammame, Jobert, 1995).

La collaboration entre le doctorant et le LABORATOIRE, et l’enquête auprès des acteurs impliqués dans ce processus, permettront une restitution régulière des résultats de la recherche dans différentes sphères, offrant une expertise mobilisable par tous, jusqu’aux citoyens.

PLANNING

Le projet sera réalisé sur trois ans, et ce, en trois phases d’un an chacune.

La première phase sera consacrée à l’introduction à la recherche. Un travail de recherche bibliographique viendra compléter celle déjà retenue dans ce projet. Ensuite, la lecture des ouvrages, articles et revues permettra d’amender le projet et d’adopter, le cas échéant, de nouvelles orientations.

Le travail de terrain se déroulera en concomitance avec la construction d’un système d’hypothèses avec des variables comparatives.

La deuxième phase donnera lieu à la poursuite du travail de terrain en même temps que débutera la rédaction d’une ébauche de plan de thèse.

Enfin, la troisième phase sera dédiée à la finalisation de la rédaction de la thèse et la préparation de la soutenance.